如何理解积极财政政策

1. 如何理解积极财政政策

1998年搞积极财政政策，2008年再次启用积极财政政策，现在依然在搞积极财政政策，叫法都一样，但含义不同。不同在哪？一个是目标，以前的积极财政政策目标是拉动增长，现在的积极财政政策目标是在稳住增长。这有很大的区别，一字之差，一个“拉”一个“稳”，在财政政策操作上、内容上都会不同。
　　拉动经济增长，毫无疑问，就要财政大规模扩张，而稳住增长就不一定非要大规模扩张。当前财政政策对于稳增长更多的是作用在结构上，这一点与以往不同，如果把当前的积极财政政策和以往的积极财政政策视为同样的政策，可能就会对当前财政政策的期待或评价产生偏差，比如赤字率问题，比如债务规模问题。这些期待或评价都可能因为对积极财政政策的内涵理解不同而不同。
　　除了目标，当前的积极财政政策在内容上也不一样。过去的积极财政政策主要是靠投资，当前的积极财政政策更多是减税，过去的积极财政政策侧重在支出侧，现在积极财政政策侧重在收入侧，降费减税。当然，必要的支出也是需要的。所以，当前的赤字与以往赤字性质上也有差别，以往赤字更多是因为扩张形成的缺口，所以叫扩张性的赤字，当前的赤字更多是因为减收减税形成的赤字，所以称之为减收性的赤字。从量上来看，两个赤字没什么区别，都是赤字，但具体的含义是不同的。
　　第二点，积极财政政策有两个转向。第一个转向是从总量性的政策转向结构性的政策。总量性政策的学理支撑是宏观经济分析框架，常说的“三架马车”，把财政的变量切入到“三架马车”中。很显然，仅仅依赖流行的宏观经济分析框架解决不了中国当前的问题，因为当前问题更多是结构性的，所以说也很不适应。这种结构性政策的学理支撑，我认为就是国家治理结构的分析框架，但国家治理的分析框架还在构建之中。放在国家治理的框架来看，实际就是新的政治经济学。
　　当前对很多政策或者改革的理解应当回到十八届三中全会的决定，新时期既是发展的新时期也是改革的新时期。改革的目标就是国家治理现代化，各项改革、各项政策都应当放在国家治理现代化总目标下考虑。如果不考虑总目标，很可能会偏离方向，很可能陷入到一种只见树木不见森林的状态，可能会迷失。制定政策的时候会迷失，评价政策的时候也会迷失，改革的时候会迷失，评价改革的时候也会迷失，因为没有了总目标，没有了总的方向，可能就很难形成共识。所以，谈改革也好，谈政策也好，还是应当回到十八届三中全会所确定的改革的总目标，也就是国家治理结构改革。
　　结构性财政政策的学理支撑就是国家治理理论，就是怎样搭建一个新的国家治理结构。没有新的国家治理结构，就不足以支撑当前新阶段的发展，很多问题可能就找不到头绪。我发现网络上、媒体上对十八届三中全会改革的总目标似乎谈得不多了，大家都是就事论事地谈一些问题。
　　结构性财政政策毫无疑问也和国家治理结构改革结合起来。全世界主要经济体都在谈结构性改革，不同国家结构性改革还是不一样的，在中国将结构性改革和改革的总目标联系起来，实际上就通过结构性改革推动国家治理结构的重塑，或者说当前谈结构性改革，应当是处在这么一个大的阶段，是对总目标的一种具体化。所以，结构性改革和国家治理结构的重塑应当紧密联系在一起，是具体化的关系，而不是说现在又有了一个新的改革的总目标。这一点应当明确，结构性改革要回到国家治理结构，否则改革就更难以形成共识。
　　当前改革之所以出现一些“空转”“打滑”的现象，我认为与对结构性改革的理解上存在一些偏差是密切相关的，看起来与当前的经济形势没有什么直接关系，实际有内在的关联。
　　如何在国家治理结构的分析框架下理解财政政策？治理结构一般来讲就是如何调整三个维度的关系，政府与市场的关系，政府与社会的关系和中央与地方的关系。三个维度的关系整合在一起，实际上就构成国家治理结构的基本框架。不同国家在这三个维度有不同的处理办法，也就看到了不同类型的市场经济，不同的社会结构。
　　当前，政府与市场的关系，还存在政府缺位、越位问题，甚至还有错位问题。说了很多年，到现在一直没有解决，比如市场的活力与政府监管的关系，政府缺位。比如消费外流，公众都跑到日本、欧洲买消费品，说明供给出了问题，而供给不足的重要原因之一就是政府监管不到位，使公众买什么都不太放心。监管标准、监管效果到底怎么样，其实公众心里很清楚。为什么让人不放心？就是监管没有跟上，导致供给创新的压力和动力不足，如果说假冒伪劣产品、低端产品，甚至损害消费者健康的产品都可以在市场上存在，那些高端的、安全的产品谁会愿意花时间精力去做？监管不到位就导致逆向淘汰。
　　中国达到中等收入阶段，公众对消费品质的需求，对健康的需求越来越大，但是政府监管首先就没有跟上，比如说奶业，三聚氰氨事件之后奶业受到很大打击，公众对中国的奶制品失去信任，转而购买国外奶制品。尽管三聚氰氨事件之后，监管确实努力了，监管体制也在改进，但是对政府监管的信心依然不足。所以，消费外流实际是消费者以钞票的方式投的信任票和不信任票，其中有市场的问题，我认为更重要的方面就是政府监管。
　　为什么举这个例子？谈供给侧问题，很多人都在讨论产品质量不高，实际上与政府缺位是有直接关系的，所以，供给侧的改革首先解决的是政府的问题，没有一个科学的严密的监管体系，没有高标准，供给侧质量的提升和有效供给就很难真正实现，转型升级是需要压力的，压力既来源于市场，也来自于政府的标准和监管。
　　所以，从政府与市场的关系看，我认为现在改革是不到位的。除此之外，还有国企的问题，金融监管的问题等等，都达不到。他们又均与财政密切相关。
　　除了政府与市场，还有政府与社会的维度。实际上就是民生与发展的关系，怎么来处理，好像要在民粹主义或资本主义两者之间做选择。我认为刘元春教授说的对，既不是资本主义也不是民粹主义，而应当是社会主义。那么，两者之间又应该怎么样兼顾？改善民生只考虑眼前还是考虑长远还是考虑可持续？实际上对财政政策来说也是一个非常重要的问题。
　　曾经有一个时期，在这方面做得不够好。不用说其他领域，就是在支出标准上就缺乏一个整体的考虑，比如说工资问题，退休费上涨问题。这些标准到底怎么确立？我认为现在还有待进一步科学化。现在事业单位就存在一个现象，在职人员的工资没有退休人员高，高校也是事业单位，只要一退休就比在职多拿两三千块钱，到底是鼓励劳动参与还是抑制劳动参与呢？这说明事业单位体制的改革，作为政府和社会关系的核心问题，没有实质性的拓宽和进展。在这些科研院所，与创新驱动的关系就更不用多说了。
　　这说明政府与社会的关系现在还没有捋顺。总体上看，政府与社会的关系，还是传统体制框架的延续，尽管改革开放快40年了，但是在政府与社会关系这方面没有实质性的突破和进展，政府与市场的关系没有大的突破和进展。尽管现在中央改革没有完成，但是政府与社会的关系从整体上看依然还是计划经济体制的延续，尽管一些局部的改革，微观的一些改革是有进展的也是有成效的，整体框架并没有真正搭建起来。
　　比如事业单位改革，事业单位不是经济组织，不是企业，也不是行政机关，而是鉴于两者之间特有体制下的产物，借用国外概念有的叫非政府组织，有的叫做非营利组织，中国叫做事业单位。这些事业单位都是政府办的，而政府办的这些事业单位实际上又依托于政府各个部门，这与上个世纪80年代国营企业依托于政府的各个主管部门是一样的状态。尽管现在也在对事业单位放权，但有的方面还在收权，并没有真正解决事业单位的主体性问题。他们涉及一个社会的微观基础，搞市场经济要有一个经济的微观基础，也就是企业，社会也有同样的微观基础，就是社会组织。其中，首先就是事业单位，但这方面的改革还没有大的突破，这是一个很大的问题。如果这方面的改革没有重大突破，创新驱动从何而来？
　　时间有限，中央与地方的关系就不展开了。
　　现在积极的财政政策绝不是凯恩斯分析框架语境下的积极财政政策，而是一种涉及经济、社会以及整个国家治理多个维度的财政政策，可称之为“结构性的政策”。
　　从总量的政策转向结构性的政策，与之伴随的还有一个转变，就是从单纯的经济政策转向经济社会的政策，这意味着财政的内涵不仅仅是经济的手段。过去搞物质资本投资，转向经济社会政策后应当更加注重的是人力资本的投资，换一个说法就是公共服务的消费。从支出结构来讲，就是要更加强化公共服务的消费，扩大对人力资本的投资，但在这个问题上很容易发生偏向，偏向公共服务可能转换成福利概念，一旦转换成福利概念，和人力资本的投资可能就没关系了。
　　我认为上述两个转向就是当前积极财政政策的重大变化，这样的积极财政政策才能推动结构性改革。为什么会有两个转向？中国目前发展到这个阶段，如果不把握发展的整体性特征，仅仅从经济本身来看发展，那是远远不够的，就像一个人的成长，年轻时候长身体，现在除了长身体更需要坚强的骨骼和健全的身体。国家发展是一个整体的概念，从整体出发考虑问题，就需要一个完整的国家治理结构，这样才会比较成熟，不能像过去一样，在假定其他不动的情况下来搞经济改革推动经济增长。现在在其他方面不动的情况下，经济增长的潜力已经释放完了，当前的结构性改革就是回到国家治理结构的陈述上来，财政政策和这一点是紧密关联在一起的。十八届三中全会有一句话，说“财政是国家治理的基础”，从这个逻辑自然可以推导出来。

2. 如何促进民生财政政策

财政资金的“收与支”，不仅是财税部门的资金管理行为，还关系到政府治理能力和治理水平的提升。比如，为完善财税体制，税务系统先后取消和下放税务行政审批事项14项、简化涉税事项600余个。这将促进纳税工作从“管控”到“服务”，也体现出建设便捷、高效、服务型政府的大方向。为更好扩内需、调结构，一方面，涉及养老、健康、信息、文化等服务消费的财税政策不断优化；另一方面，财政投入也进一步调整基建投资结构，不断加大棚户区改造、市政设施、水利等民生基础领域支出。
　　新常态下的财政政策，必须立足于服务全局，努力促进国民经济运行的基本稳定与提高质量，把短期的、年度的调控与中长期改革目标衔接起来，更好地应对财政收支矛盾形势，从而实现稳增长、调结构、促改革、惠民生的目标。


　包括以下政策：
　　(1)财政收入(主要是税收) 税收是国家凭借政治权力参与社会产品分配的重要形式，具有无偿性、强制性、固定性、权威性等特点。税收促进财政目标实现的方式即是灵活运用各种税制要素。1)适当设置税种和税目，形成合理的税收体系，从而确定税收调节的范围和层次，使各种税种相互配合。2)确定税率，明确税收调节的数量界限，这是税收作为政策手段发挥导向作用的核心。3)规定必要的税收减免和加成。
　　因此，税收可以通过调整税率和增减税种来调节产业结构，实现资源的优化配置，可以通过累进的个人所得税、财产税等来调节个人收入和财富，实现公平分配。
　　(2)财政支出 财政支出是政府为满足公共需要的一般性支出(或称经常项目支出)。它包括购买性和转移性支出，这两类支出对国民经济的影响有不同之处。
　　购买性支出从最终用途看，行政管理支出、国防支出、文教科卫等财政支出是必不可少的社会公益性事业的开支，政府的投资能力和投资方向对社会经济结构的调整和经济的发展起着关键性的作用。
　　转移性支出是政府进行宏观调控和管理，特别是调节社会总供求平衡的重要工具。例如，社会保障支出和财政补贴在现代社会里发挥着"安全阀"和"润滑剂"的作用，在经济萧条失业增加时，政府增加社会保障支出和财政补贴，增加社会购买力，有助于恢复供求平衡;反之，则减少相应这两种支出，以免需求过旺。
　　(3)国债 国债是国家按照信用有偿的原则筹集财政资金的一种形式，同时也是实现宏观调控和财政政策的一个重要手段。国债对经济的调节作用主要体现在三种效应上:
　　一是排挤效应。即通过国债的发行，使民间部门的投资或消费资金减少，从而起到调节消费和投资的作用。
　　二是货币效应。这是指国债发行所引起的货币供求变动。它一方面可能使"潜在货币"变为现实流通货币，另一方面可能将存于民间的货币转移到政府或由中央银行购买国债而增加货币的投放。
　　三是利率效应。这是指通过国债利率水平的调整以及对资本市场的供求变化来影响市场利率水平，从而对经济产生扩张或紧缩效应。
　　在现代信用条件下，国债的市场操作是沟通财政政策与货币政策的主要载体，同时也是它们的藕合点。因此，国债作为财政政策工具实施时，除了与其它财政政策手段协调外，还特别要与货币政策相协调。
　　(4)政府投资 政府投资是指财政用于资本项目的建设性支出，它最终将形成各种类型的固定资产。政府的投资项目主要是指那些具有自然垄断特征、外部效应大、产业关联度高，具有示范和诱导作用的基础性产业、公共设施，以及新兴的高科技主导产业。这种投资是经济增长的推动力，而且具有乘数作用。所谓投资的乘数作用是指每增加1元投资所引起的收入增长的倍数。

3. 如何让财政政策更加积极?

据报道，国务院常务会议要求保持宏观政策稳定，财政政策要更有效服务实体经济，更有力服务宏观大局，积极财政政策要更加积极。

财政部副部长刘伟说，下一步，财政部将认真贯彻落实党中央、国务院决策部署，坚持稳中求进工作总基调，坚持不搞“大水漫灌”式强刺激，聚焦减税降费，以支持中小企业发展、促进创业创新、稳定就业为重点，精准施策，提升效能，加强部门协作，强化政策协同，更好地支持实体经济发展。根据中央经济工作会议和《政府工作报告》确定的2018年经济发展目标，今年全国一般公共预算支出预算安排20．98万亿元，增长7．6％；安排财政赤字2．38万亿元，保持上年规模。另安排不列入赤字的地方政府专项债券1．35万亿元，比上年增加5500亿元。

刘伟说，在保持较高财政投入力度和支出强度的同时，积极财政政策的主要着力点体现在加大减税降费力度、降低实体经济成本上。对于积极的财政政策如何“更加积极”，刘伟表示，一方面根据新的形势判断可以微调，再增加一些政策措施的配置，做一些加法；另一方面，已纳入计划的工作和重大政策的落地环节必须要加大工作力度；此外，各部门政策都不是孤立的，需要联动配合，财政政策和货币政策要共同推进、相互配合。

4. 如何继续实施积极的财政政策

继续实施积极财政政策，主要要体现在以下方面：
      一是加强和改善财政宏观调控。适当扩大财政赤字，保持一定的刺激力度。建立跨年度预算平衡机制，中央财政预算因政策需要可编列赤字；二是加强财政结转结余资金管理，盘活财政存量，腾出资金重点用于农业、教育、社会保障、卫生、环境保护等领域支出；三是扩大消费需求，完善促进养老、健康、信息、文化等服务消费发展的财税政策，支持农村流通体系和电商物流设施等建设；四是调整优化中央基建投资结构，增加棚户区改造、市政基础设施、水利等领域支出。五是落实促进民间投资的财税政策，进一步扩展小型微利企业税收优惠政策；六是推广运用政府与社会资本合作模式（PPP）；七是完善税收制度，在全国范围内扩大营改增试点领域和范围；八是发挥财政杠杆作用，大力促进经济转型升级，清理对产能过剩行业的优惠政策，整合资金支持钢铁、水泥、电解铝等行业压缩过剩产能，促进产能向境外有序转移；九是支持落实创新驱动发展战略，加大科技投入力度；十是发挥财政资金引导作用，支持建立多元可持续的城镇化建设资金保障机制，推动农业可持续发展和城镇化进程；十一是保障改善民生所需资金。

5. 如何继续实施积极的财政政策

积极财政政策即为相对较松的财政政策。
财政政策包括国家税收政策和财政支出政策，增税和减支是“紧”的财政政策，可以减少社会需求总量，但对投资不利。反之，是“松”的财政政策，有利于投资，但社会需求总量的扩大容易导致通货膨胀。
  经济形势：经济增长速度减缓和CPI回落（2013年为2.6%、房价稳中趋升。财政收入继续扩大
  货币政策：允许存款利率上浮到10%，贷款限制放松，进行利率市场化的改革试行。
 GDP增速从2013年为7.7%，年经济增加的速度继续趋降，为14年来最低的增长率。经济增长减缓,会引起一系列的社会问题，主要为失业及由失业导致的社会稳定等一系列问题，通过放松的财政政策，减少税收，达到提振经济，解决就业，稳定职工收入，稳定社会的目的。实施放松的货币政策会使利率下降，企业经营成本下降，利润率上升，刺激经济增长，但放松货币政策引起信贷规模的一定增长，一是解决企业的资金链问题，在民营中小企业为主体GDP创造者的当今，可能效果不会明显；二是在高准备率的环境下，金融机构通过金融工具的创新等已形成一定的绕过货币政策的做法，货币政策实际效果已打折扣。且现在房价这个社会问题还需要持续调控，一旦放松货币政策CPI会立即反弹，房价调控失效，需要适度放松，谨慎使用。
   比较有效的方法是积极的相对较松的财政政策，当然货币政策需要配合与协调。

6. 怎样实施积极的财政政策

2009年实施积极的财政政策,主要体现在以下五个方面:一是扩大政府公共投资,着力加强重点建设。在2008年年末新增安排保障性住房、灾后恢复重建等中央政府公共投资的基础上,进一步增加政府公共投资,重点用于农业基础设施及农村民生工程、保障性住房、地震灾后恢复重建以及铁路、公路、机场和港口等基础设施建设,加大教育、医疗卫生等社会事业建设投入力度,推进节能减排和生态建设,支持企业自主创新、技术改造及服务业发展。二是推进税费改革,实行结构性减税。结合改革和优化税制,实行结构性减税,减轻企业和居民税收负担,扩大企业投资,增强居民消费能力。全面实施消费型增值税,减轻企业税负,促进企业增加自主创新和技术改造投入。实施成品油税费改革,公平税费负担,推动节能减排。继续清理规范行政事业性收费和政府性基金,加强规范管理。落实好目前已出台实施的各项税费减免政策。三是提高低收入群体收入,大力促进消费需求。调整国民收入分配格局,提高居民收入在国民收入分配中的比重和劳动报酬在初次分配中的比重,增强居民消费能力,扩大消费对经济增长的拉动效应。增加中低收入者收入和对农民的补贴,实施家电和汽车下乡补贴政策,带动和引导消费需求。 四是进一步优化财政支出结构,保障和改善民生。继续增加财政投入,着力保障用于教育、医疗卫生、社会保障、就业、保障性住房、文化等与人民群众生活直接相关的民生支出。严格控制一般性支出,进一步降低行政成本。五是大力支持科技创新和节能减排,推动经济结构调整和发展方式转变。加大科技投入和节能减排投入,促进企业加快技术改造和技术进步,引导增加银行贷款,重点支持行业振兴规划项目。稳步推进资源有偿使用制度和生态环境补偿机制改革。扶持中小企业发展,加快产业结构优化升级,推动经济发展方式转变。

7. 如何继续实施积极的财政政策

积极的财政政策包括5个方面：第一，完善结构性减税政策，促进企业发展和引导居民消费。第二，提高城乡居民收入，努力扩大消费需求。第三，着力优化投资结构，加强经济社会发展的薄弱环节。第四，进一步优化支出结构，着力保障和改善民生。第五，促进经济结构调整和区域协调发展，推动经济发展方式转变。
明确了这些，就不难理解今年为什么要继续实施积极的财政政策，这是“稳增长”和“调结构”的需要。为了减轻企业和居民的税负、激发经济发展的活力、保障和改善民生，积极的财政政策应当继续坚持下去。

8. 财政政策的实施中的问题

在财政政策实施中还存在许多实际问题，这些问题要影响到政策效应。首先，任何一种财政政策都有其正效应，这就是说，在一项政策实现其最终目标时必然产生某些副作用。例如，扩张性财政政策在刺激经济的同时，也会导致通货膨胀加剧，实现充分就业的代价是通货膨胀；财政政策在刺激总需求的同时又会使利率上升，抑制投资，这就是财政政策的挤出效应，这种挤出效应减少了财政政策刺激总需求的作用。其次，宏观经济政策仅仅是从经济的角度来分析政策问题，实际上政策效应还要受到许多非经济因素尤其是政治因素的影响。国际上的政治斗争、国内的政治问题，都要影响政策效应。因此，仅仅从经济角度来分析政策效应是不够的。实际上，决策者在决定政策时要对各种经济与非经济因素作出综合的分析，否则很难达到预期的政策效应。最后，就经济因素而言，宏观经济学也并不是完全的，这样，也就难免作出错误的决策，从而影响财政政策效应。